Les arbitrages sur la future politique agricole commune (PAC) suscitent de vives inquiétudes au sein de la filière bio. Entretien avec l’ingénieur et économiste Laurent Pahpy, expert associé à l’Institut Sapiens, qui publiera en novembre un essai sur l’agriculture biologique
Comment analysez-vous cette campagne lancée par certains acteurs de la filière bio sur les réseaux sociaux pour alerter sur le fait que leurs aides allaient diminuer ?
Il y a quelque chose d’étonnant dans ce discours. La philosophie bio ne se limite pas au rejet des intrants de synthèse. L’idée d’autosuffisance économique et de circuit court était déjà au cœur de la doctrine élaborée par ses fondateurs. Le fait que la profession ait organisé la campagne « la bio à poil » montre que la filière s’inquiète de la survie du bio sans financement public, et révèle qu’un grand nombre d’exploitations ne seraient pas viables sans cet agent extérieur bien artificiel qu’est l’argent du contribuable.
Et ses promoteurs ont tout à fait raison ! Comme le montrent clairement plusieurs exemples, lorsque les aides ne sont plus maintenues, une part significative des exploitations converties au bio revient vers le conventionnel.
Ce fut le cas dans les années 2000 en Italie et au Royaume-Uni, où, avec la crise du lait bio, les surfaces bio ont sensiblement décliné. Mais aussi, entre 2000 et 2008, au Danemark et en Finlande, où les exploitations bio ont diminué de 20 %, essentiellement pour des raisons économiques et par défaut de subventions. Certes, ces observations sont à nuancer selon les productions, certaines étant peu ou pas subventionnées, comme l’horticulture, tandis que d’autres reçoivent au contraire beaucoup de financements de l’UE, comme l’élevage de ruminants.
En ce qui concerne plus directement les aides, il existe plusieurs types de subventions pour les exploitations en bio. Comme les fermes conventionnelles, le bio bénéficie des subventions de la PAC accordées dans le cadre du pilier 1, proportionnelles aux surfaces et aux effectifs animaux. Ensuite, il y a les subventions pour handicaps naturels et les aides contractuelles de la PAC, dont les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC). C’est le pilier 2. Celles-ci sont accordées indépendamment du type d’agriculture.
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En revanche, les aides à la conversion et au maintien en bio ne sont pas, par construction, offertes en conventionnel. Elles s’élevaient à 250 millions d’euros en 2019, étant en augmentation de 170 % par rapport à 2012. C’est aussi le cas des subventions spécifiques au bio versées par les régions, les départements ou les communes (aides à la certification, aides à l’investissement, infrastructures agroécologiques, mise à disposition de matériel, baux ruraux environnementaux, etc.).
Enfin, on peut aussi citer le fonds de structuration « avenir bio » de l’Agence bio, d’un montant de 13 millions d’euros par an, et le crédit d’impôt bio, de 3500 euros. Les aides entrent dans le cadre d’une véritable planification agricole dédiée à l’agriculture biologique.
En 2013, le plan « Ambition bio 2017» avait été mis en place avec une enveloppe totale de 700 millions d’euros. L’objectif du doublement de la production n’a cependant pas été atteint, malgré les moyens engagés. Ce qui a conduit à instaurer le plan « Ambition bio 2022 ».
Ce nouveau plan avait pour but d’atteindre 15 % de surface agricole utile en bio en 2022, grâce à une enveloppe augmentée de 62 % pour passer à 1,1 milliard d’euros. Elle inclut 630 millions d’euros du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), 200 millions d’euros de crédits d’État ainsi que, à partir de 2020, 50 millions d’euros par an de la redevance pour pollutions diffuses. Néanmoins, force est de constater que ce plan risque fort d’échouer à nouveau en 2022, étant donné qu’en 2020, le bio n’avait toujours pas dépassé 10 % de la surface agricole. Un constat partagé par les producteurs bio, qui émettaient dès 2018 de sérieux doutes sur le financement et la tenue des objectifs au regard des enveloppes déjà allouées. Les échecs répétés des différents plans bio démontrent également que le marché ne suit pas la décision politique, et ce, malgré le renfort demandé au contribuable.
En fin de compte, l’agriculture bio est-elle plus ou moins subventionnée que le conventionnel ?
Cela dépend des cultures et des critères que l’on prend pour faire la comparaison. Depuis la réforme de la PAC de 1992, une partie des subventions est établie indépendamment de la productivité de l’exploitation. Le montant des aides est calculé à l’hectare ou à la tête sur la base de productions moyennes. En pratique, les caractéristiques de production de l’exploitation déterminent si les montants d’aides découplées et couplées sont plus ou moins élevés. Les exploitations bio étant moins performantes agronomiquement que les exploitations conventionnelles, le bio a tendance à recevoir plus d’argent du contribuable par tête ou par unité de produit. Une étude comparative de la Commission européenne montre qu’en grande culture ou en production laitière, les exploitations sont en moyenne plus subventionnées en bio qu’en conventionnel par unité de main-d’œuvre. Cette situation est observée en Allemagne et en Autriche, mais pas en France (hors subvention d’investissement).
Néanmoins, en France, selon les analyses de l’Insee, lorsque l’on mesure les aides par unité de produit, par hectare, ou par tête, le bio est plus subventionné que le conventionnel pour le lait, la viticulture et le maraîchage.
Précisons que les subventions pour ces deux dernières cultures sont peu significatives au regard de la valeur ajoutée moyenne des exploitations, bio ou non, contrairement au lait.
Les subventions par vache en bio sont près de 20% supérieures à celles en conventionnel, mais comme les premières sont aussi de 20 % moins productives, le litre de lait bio est subventionné au moins à 50 % de plus que le lait conventionnel.
Plusieurs études relativisent l’importance des subventions dans la conversion en bio, en montrant que d’autres facteurs jouent un rôle déterminant jouent un rôle déterminant. Qu’en pensez-vous ?
En effet, on ne peut nier que certaines convictions militantes des agriculteurs, notamment concernant l’écologie, jouent un rôle. Il est pourtant indéniable que les revenus des producteurs bios sont sensiblement soutenus par les subventions, qui créent un effet d’aubaine en faveur de cette pratique.
Un rapport du Sénat de janvier 2020 le confirme dans son langage poétiquement administratif : « La contribution prépondérante des surfaces fourragères à l’extension de la couverture surfacique de l’agriculture biologique paraît découler directement de la réponse des agriculteurs au système composite des aides à la transition agroécologique avec un régime des concours à l’agriculture biologique, qui peut permettre d’augmenter le taux de soutien par rapport aux régimes généraux appliqués à ce type de surfaces dans le cadre de la PAC. » Autrement dit, les auteurs jugent que les subventions du bio ont incité les agriculteurs à la conversion, en particulier pour les cultures fourragères, qui représentent les deux tiers des surfaces certifiées bio en France.
Force est de constater que le plan «Ambition bio 2022» risque fort d’échouer à nouveau en 2022, étant donné qu’en 2020, le bio n’avait toujours pas dépassé 10% de la surface agricole
L’effet d’aubaine résulte d’un interventionnisme d’État multiforme en faveur du bio, lequel ne se limite pas aux seules subventions.
Deux exemples : le label AB est ainsi devenu une publicité séduisante pour les consommateurs prêts à payer plus, malgré des bénéfices sanitaires et environnementaux très discutables, et la rente des 20% de bio obligatoire dans la restauration collective publique joue un rôle certain dans le développement de la demande et de l’offre.
Sous l’influence d’un lobby bio très bien structuré au niveau international, de nombreux pays ont adopté des mécanismes interventionnistes semblables.
Certains restent néanmoins plus mesurés, tels les États-Unis. S’il réglemente bien un label « organic », le gouvernement américain offre cependant beaucoup moins de subventions. Résultat : dans ce pays, moins de 1% de la surface agricole a été convertie, contre 7,5 % pour l’UE, alors que les États-Unis constituent un marché de consommation de produits bios équivalent à celui de l’UE, en termes de chiffre d’affaires.
Cette différence significative tend à prouver que la production bio européenne est en grande partie entretenue par la perfusion d’argent du contribuable.
Toutes ces aides concourent à l’instauration d’une concurrence déloyale entre agriculteurs bios et conventionnels. Or, au regard des intérêts sanitaires et environnementaux limités du bio, il est difficilement compréhensible qu’il puisse être davantage subventionné que le conventionnel. Pour rétablir les signaux de prix et laisser au consommateur le libre choix de sa consommation, bio ou non, il conviendrait de supprimer l’effet d’aubaine des subventions spécifiques au bio. Une réflexion pourrait aussi être engagée afin d’envisager que l’ensemble des subventions du secteur agricole, bio ou non, soient progressivement éliminées dans un souci d’équité et de libre concurrence.
Différents modèles agricoles sont fondés, tant dans les pratiques (agriculture conventionnelle, bio, de conservation des sols, protection intégrée) que dans les cibles de marché (diversification, spécialisation en production de masse, niche d’appel- lation, de label ou de marque).
L’effet d’aubaine résulte d’un interventionnisme d’État multiforme en faveur du bio, lequel ne se limite pas aux seules subventions
La concurrence doit rester loyale entre ces différentes options, sans fausses promesses ni manipulation des peurs, sans barrières réglementaires dogmatiques, ni privilèges légaux, ni subventions au profit de l’une et aux dépens de l’autre.
C’est malheureusement le cas pour le bio, plus encore que pour les autres productions. Toute cette diversité de choix trouvera ses consommateurs, qui doivent rester les décideurs en dernier ressort. Le marché a ceci de vertueux qu’il ne contraint pas à imposer une seule alternative hégémonique. Si les consommateurs le demandent, il doit y avoir la place en France à la fois pour des élevages de 1000 vaches, des fermes expérimentales en permaculture pour néoruraux, des cultures de blé au génome édité destinées à l’exportation, des exploitations familiales en polyculture-élevage qui produisent du fromage d’appellation en coopérative, et pour de nombreux autres modèles qui restent à inventer !
Laissons donc le choix aux consommateurs et aux producteurs, l’innovation opérera, comme l’ont déjà prouvé deux cents ans de révolutions agricoles.
