En exclusivité pour A&E, Marc Mortureux, directeur de l’Anses, fait le point sur les trois années de travail de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail.
En France, le travail des agences de sécurité sanitaire est régulièrement mis en cause, notamment en ce qui concerne certains sujets sensibles, comme les produits pharmaceutiques, les OGM ou les pesticides. Comment vivez-vous cette situation ?
Objectivement, sur la grande majorité des travaux réalisés par l’agence depuis trois ans, nous avons gardé une très bonne crédibilité, notamment grâce à la rigueur scientifique, mais aussi à nos efforts de communication et de transparence, qui portent tant sur les résultats que sur notre capacité à expliquer les différentes étapes de notre travail.
Dans les nombreux champs de compétence de l’agence, et tout en préservant très strictement l’indépendance de l’expertise scientifique, nous entretenons un dialogue constant avec plus de 150 acteurs de la société civile, que ce soient des partenaires sociaux, des associations de consommateurs, des ONG environnementales, des associations de victimes ou d’accidents du travail ou des organisations professionnelles. Les connaissances spécifiques de ces interlocuteurs permettent des interactions constructives dans le travail que nous réalisons. En tant qu’agence publique au service des pouvoirs publics et de la société civile, nous sommes là pour informer en toute objectivité. Cette responsabilité implique de «répondre» à toute une série d’acteurs, qui se posent des questions. Et tant mieux si l’Anses est en permanence interpellée, car cette interaction réduit le «risque d’accoutumance », qui pourrait nous faire baisser la garde face aux nombreuses alertes qui nous sont envoyées. Hormis quelques cas polémiques, la reconnaissance de notre travail comme référence scientifique est forte.
Dans la mesure où les experts ne sont pas coupés des débats de la société, comment peut-on garantir une expertise indépendante ?
L’indépendance de l’expertise nécessite des règles extrêmement strictes. Concrètement, elle se construit au travers d’une série d’éléments complémentaires. Le premier est le fait que nous sommes systématiquement dans des processus d’expertises collectives et contradictoires. En effet, nous travaillons en constituant des panels d’experts, composés en général de 15 à 20 membres. Et nous veillons à ce qu’il y ait toujours une redondance de compétences dans toutes les disciplines. Ainsi, l’expertise est pluri-disciplinaire, avec de surcroît plusieurs experts par discipline. Ensuite, les appels à candidature sont les plus ouverts possibles, afin d’obtenir la plus grande diversité. Cela nous évite d’être prisonniers de telle ou telle école au sein de la communauté scientifique. Troisièmement, au-delà de la compétence, sont mises en place des déclarations publiques d’intérêts systématiques, qui sont extrêmement détaillées. Nous examinons ainsi les éventuels liens d’intérêts susceptibles de disqualifier l’expert, comme préalable à leur sélection. Par ailleurs, au-delà de la constitution des collectifs d’experts, nous réalisons dorénavant avant chaque réunion du collectif ce que nous appelons une «matrice d’identification des risques de conflit d’intérêts» : pour chaque point de l’ordre du jour, l’agence identifie si les liens de tel expert peuvent conduire à un risque de conflit d’intérêts. Dans ces cas-là, la personne concernée doit sortir de la réunion pour l’examen du point, que ce soit lors de la discussion ou de la décision. Ainsi, nous ne laissons pas la responsabilité de détecter ces situations au seul expert, c’est également une responsabilité de l’agence. Les experts ne vivent pas toujours très bien cette demande de quitter la salle, mais le caractère systématique de cette procédure la dédramatise. Le respect de ces règles drastiques nous paraît nécessaire pour protéger à la fois l’agence et la personne. Mais attention à ne pas confondre lien d’intérêts et conflit d’intérêts : nous ne pouvons pas fonctionner avec des «moines chercheurs», sans aucun contact avec les réalités du terrain, car nous serions confrontés à un manque de compétence pour traiter les dossiers qui nous sont soumis.
Un troisième élément intervient dans l’indépendance de l’expertise : la diversité des sources d’information. Quand on traite un dossier, on a besoin de pouvoir examiner l’ensemble des données disponibles au plan international, et éventuellement d’identifier un manque de données scientifiques concernant tel ou tel point –par exemple, lorsqu’on n’a qu’une seule étude, qui de surcroît peut s’avérer ancienne. En tant qu’agence, nous devons être capables d’aller acquérir nous-mêmes un certain nombre de données complémentaires, en toute indépendance, afin de pouvoir éventuellement les confronter à des données venant des industriels.
Vous ne réalisez pas d’expériences. Quels sont donc vos moyens réels ?
Dire que nous n’avons aucun moyen n’est pas tout à fait exact. D’abord parce que dans le champ de la santé animale, de la santé végétale et de la sécurité sanitaire des aliments, nous disposons de laboratoires de référence au sein de l’agence qui acquièrent des données et mènent des travaux de recherche. Nous bénéficions également de quelques moyens pour financer des travaux de recherche, à l’extérieur de l’agence, mais ce n’est efficace qu’à condition d’avoir anticipé suffisamment, l’échelle de temps de la recherche n’étant pas forcément celle de l’expertise, et encore moins celle des médias.
En revanche, nous sommes démunis en ce qui concerne certaines données de type toxicologique, qui nécessitent des essais lourds. Le cas d’essais à long terme sur les OGM, qui se chiffrent en millions d’euros, est par exemple hors de notre portée. C’est la raison qui nous a conduits à considérer qu’il serait pertinent, au niveau de l’ensemble des agences européennes, de pouvoir mobiliser des moyens financiers publics pour des cas particuliers sur des sujets insuffisamment documentés scientifiquement. Cela existe déjà aux États-Unis.
Comment s’articule votre travail avec les autres agences sanitaires ?
Dès lors que nous réalisons une évaluation des risques, nous consultons bien évidemment toutes les études et publications scientifiques disponibles au plan international, ainsi que les travaux déjà réalisés par d’autres agences sanitaires. Tout ce qui peut exister, toutes les données scientifiques et les publications sont nécessairement analysés. En effet, il est inconcevable de faire quoi que ce soit au niveau national sans garder une ouverture complète sur le reste du monde. Nous ne sommes plus dans la situation que nous avons connue, avec un risque de décalage dans le temps, où l’état des connaissances dans tel endroit du monde pouvait conduire à interdire tel ou tel produit, alors que nous devions attendre 10 ou 15 ans chez nous pour en arriver au même point. Cela est difficilement pensable aujourd’hui.
D’ailleurs, sur une grande majorité de nos sujets, l’évaluation est réalisée par les agences sanitaires de l’Union européenne, notamment l’Efsa. Afin d’améliorer notre force d’action et d’éviter toute duplication, nous avons établi un partage du travail. Tout ce qui concerne les allégations nutritionnelles ou de santé –par exemple lorsqu’un industriel revendique que son produit alimentaire a des effets positifs sur la santé– n’est plus à la charge de l’Anses, comme c’était le cas par le passé.
Pour des raisons de sensibilité ou de timing, nous pouvons en revanche nous intéresser au niveau national à des sujets sur lesquels l’Europe n’a pas engagé de travaux, ou qu’elle n’a pas estimés prioritaires. Pour ces cas, nous fonctionnons plutôt dans l’autre sens, c’est-à-dire que l’agence travaille d’abord au niveau national avant de porter le sujet au ni- veau européen.
Ne travaillez-vous qu’avec l’Efsa ?
Non, bien entendu. Nous entre- tenons des relations plus ou moins étroites avec les agences nationales des États-membres, notre point commun étant une grande proximité avec le terrain. Autrement dit, nous avons accès à des données concrètes sur lesquelles nous pouvons nous appuyer pour faire notre travail. Ainsi, nous avons signé un accord tripartite avec le Danemark et l’Allemagne, qui aboutit à des demandes communes au niveau de l’Europe. Je pense en particulier au cas des compléments alimentaires à base d’extraits végétaux exotiques. C’est un marché en plein développement, lié à la croyance selon laquelle tout ce qui est naturel serait, par définition, bon pour la santé. Sauf que les extraits de plantes viennent d’un peu partout dans le monde, qu’il y a très peu de traçabilité et que dans certains cas, ils proviennent de plantes qui ne sont pas comestibles et ont des effets sanitaires néfastes. Étant donné les centaines d’extraits de plantes différents impliqués, nous avons proposé à l’Efsa de voir comment développer une méthodologie d’évaluation des risques standardisée à l’échelle de l’Europe, pour ensuite se répartir le travail entre les États.
De la même façon, au-delà de l’Europe, nous entretenons une coopération avec nos homologues canadiens, tant au niveau national que fédéral, et avec les États-Unis. L’Agence américaine de sécurité sanitaire (EPA) regarde avec beaucoup d’intérêt notre approche, qui lui paraît très novatrice. Notamment par son caractère transversal, c’est-à-dire en raison du fait qu’elle touche à la fois toute la chaîne alimentaire, mais aussi les sujets de santé-environnement et de santé-travail. Enfin, nous avons pas mal d’échanges avec la Chine, qui fait preuve d’une vraie volonté politique de mettre un peu d’ordre dans la sphère sanitaire liée à l’alimentation. Les Chinois sont très demandeurs de notre expertise, et se montrent très intéressés par la performance de notre dispositif sanitaire.
Finalement, aujourd’hui, l’expertise est mondialisée…
Absolument ! Parce qu’elle s’appuie sur une science et une communauté scientifique mondialisées, l’expertise scientifique est elle aussi mondialisée. D’autant plus que les échanges se sont multipliés grâce à la banalisation des voyages et à l’extrême performance des moyens de communication. En effet, la moindre information circule en temps réel, et aucune étude un tant soit peu sérieuse ne peut être ignorée. À l’inverse, l’une des difficultés consiste à valider la pertinence de l’information. On peut quelquefois avoir des surprises. Ainsi, on nous a rapporté qu’un produit avait été interdit dans un pays, alors que nous nous sommes aperçus par la suite que ce n’est pas exactement ce qui s’était passé. Une bonne expertise s’appuie donc à la fois sur l’analyse de toutes les publications scientifiques qui existent au plan mondial, sur les échanges directs avec un réseau de partenaires internationaux et sur les pratiques de terrain.
Comment expliquez-vous que certains avis soient divergents, voire opposés?
Je ne connais aucun cas où les avis sont diamétralement opposés! En revanche, il peut y avoir une certaine nuance, dont l’ampleur est quelquefois fortement amplifiée par les médias. Je pense qu’aujourd’hui, l’Anses se distingue sur un certain nombre de dossiers par une mise en évidence plus forte des questionnements qui peuvent se poser en raison des incertitudes. Notre philosophie est claire: nous sommes là pour informer de la façon la plus complète et la plus objective possible. Aussi bien au sujet de ce que l’on sait –c’est-à-dire de ce que l’on peut déduire de l’état des connaissances scientifiques– qu’au sujet des zones d’incertitudes, en particulier lorsque la documentation est insuffisante. Cette dernière situation peut nous conduire à prendre des positions visant à avoir des avis réservés sur certains sujets, tant que nous n’aurons pas levé un certain nombre d’incertitudes.
Par exemple ?
Prenons le cas des protéines animales transformées. Nous avons émis des réserves sur leur réintroduction partielle dans l’alimentation animale, car l’organisation des filières ne nous garantit pas totalement leur étanchéité. Nous n’avons donc pas de divergence scientifique avec l’Efsa, mais une analyse complémentaire issue de notre connaissance. Ce n’est pas la même chose. Et le récent scandale de la viande de cheval montre que ce questionnement sur l’étanchéité des filières et la crédibilité des contrôles n’était pas inutile…
Aujourd’hui, un effort considérable est porté sur les risques. Mais qu’en est-il de l’évaluation risques/bénéfices ? N’a-t’elle pas été abandonnée ? Pire, grâce à l’excellent travail que mène l’Anses, précisément pour mettre en évidence le moindre risque, voire le moindre doute, n’y a t-il pas danger de surévaluer le risque, voire de provoquer chez le consommateur l’exigence de cette fameuse société à risque zéro ?
Notre rôle ne consiste pas seulement à lister les risques, mais aussi à les évaluer, les quantifier et les qualifier. Nous évaluons également les bénéfices dans le domaine nutritionnel. Notre objectif est de permettre aux pouvoirs publics de disposer de l’ensemble des éléments pour prendre des mesures qui soient proportionnées à la réalité du risque éventuellement identifié.
Après, les décisions ne sont pas nécessairement prises sur la seule base de cette évaluation des risques. D’autres critères peuvent être pris en compte. Et c’est toute la logique de la séparation entre l’Anses, en charge de l’évaluation des risques, et les pouvoirs publics, en charge de la gestion des risques. Mais vous avez raison de souligner qu’il peut exister des cas où les acteurs structurés pour documenter de façon aussi rigoureuse les bénéfices en fonction des types d’usage, font défaut.
À partir du moment où vous émettez un avis évoquant le moindre doute, sans mettre en face d’éventuels bénéfices, ne devient-il pas impossible aux pouvoirs publics de prendre une décision correcte ? Pourquoi l’Anses reste-t-elle muette sur les bénéfices ?
Très clairement, aujourd’hui, cela ne fait pas partie de notre mission, en dehors des bénéfices nutritionnels et des procédures prévues dans le cadre de la réglementation européenne Reach sur les produits chimiques. Nous ne sommes pas dans une logique bénéfice/risque, comme cela peut être le cas dans le domaine du médicament. Tout simplement parce que dans le domaine alimentaire, on a toujours considéré qu’il n’y avait pas lieu d’accepter le moindre risque dans la proposition d’aliments aux consommateurs. D’ailleurs, l’agence a été conçue afin d’éviter toute interférence des aspects économiques ou financiers dans le travail d’évaluation scientifique des risques et la publication des résultats qui en ressortent. C’est l’un des éléments qui garantit l’indépendance de l’agence, car nous restons vraiment dans un processus d’expertise scientifique. Nous ne prenons aucune décision. Si nous étions dans une logique où la même structure réalisait l’évaluation des risques et apportait un éclairage documenté sur les conséquences éventuelles, les pouvoirs publics auraient le sentiment de ne plus avoir la moindre marge de manœuvre quant aux décisions à prendre.
Au contraire, n’auraient-ils pas toutes les cartes en mains ? Or, aujourd’hui, ils disposent d’une agence qui leur apporte un éclairage sur les risques, mais ne bénéficient d’aucune structure indépendante qui leur liste les avantages…
En tant qu’agence, nous sommes tout à fait conscients du fait que sur toute une série de dossiers, une expertise structurée de type socio-économique fait défaut. Prenons l’exemple de la réutilisation des eaux usées. Nous avons été interrogés sur les risques liés à la réutilisation des eaux usées, par exemple à des fins d’arrosage. Dès lors qu’on reste dans l’évaluation des risques, on ne va mettre en évidence que d’éventuels risques de type biologique ou contamination chimique, et faire quelques recommandations pour en limiter le risque. Mais comme on ne pourra jamais complètement éliminer tout risque, il sera difficile de prendre une décision d’autorisation, si on ne met pas en face les bénéfices liés à la réutilisation des eaux. Ce sont typiquement des sujets qui montrent la nécessité de travailler davantage sur des approches bénéfices/risques. Mais aujourd’hui, en dehors de cas très particuliers au niveau de l’agence, cela ne fait pas partie de nos attributions.
Néanmoins, nous avons tout récemment émis un avis relatif à la proposition de la Commission européenne de lever l’obligation des tests systématiques faits au niveau des abattoirs afin de détecter l’agent pathogène de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Au niveau scientifique, les avis ont été un peu divergents entre experts, certains considérant que ces tests ne sont plus nécessaires –sachant que des tests systématiques sont réalisés à l’équarrissage–, d’autres estimant qu’il était difficile de trancher définivement par manque de données pour la souche atypique ESB. Nous avons rapporté cette divergence d’avis. Dans la conclusion, nous avons attiré l’attention sur le fait que dans ce dossier, environ un million de tests sont effectués par an, pour zéro à un cas détecté. Ensuite, c’est au gestionnaire du risque de trancher.
De plus en plus d’économistes mettent en cause l’inscription du principe de précaution dans la Constitution, ou du moins, l’usage qui en est fait. Quel est votre avis à ce sujet ?
Pour nous, le principe de précaution est clairement un principe d’action, qui relève de la responsabilité du gestionnaire du risque. Notre rôle est de garantir que ce principe ne soit appliqué que sur la base d’un travail scientifique extrêmement documenté, permettant de prendre le cas échéant des mesures de type proportionné, éventuellement temporaires. Au fur et à mesure de l’évolution des connaissances scientifiques, les décisions peuvent être révisées, tout avis reflétant toujours l’état actuel des connaissances. En fait, nous avons non seulement le droit, mais le devoir, de faire évoluer nos positions en fonction de l’état des connaissances. Ce n’est pas toujours facile, et surtout, pas toujours compris…
Lors de la rédaction de la conclusion d’un avis, puis de sa présentation, comment évitez-vous d’être influencé non pas par les industriels, mais par la pression de l’opinion publique ?
Dans sa partie centrale, l’avis publié est la reprise à la virgule près du travail réalisé par le collectif d’experts, qui donne sa propre conclusion.
Bien entendu, dans le cadre de ses prérogatives, l’agence peut émettre en complément ses propres recommandations. Dans la grande majorité des cas, elle n’a rien de particulier à ajouter à ce que le groupe d’experts a réalisé. Mais nous pouvons être conduits à apporter un éclairage complémentaire, par exemple en rapport avec le cadrage réglementaire existant. Cela a été le cas avec l’avis émis fin septembre 2011 au sujet du bisphénol A. Sur la base du travail qui avait conduit le collectif d’experts à identifier de façon extrêmement précise un certain nombre d’effets sanitaires avérés sur l’animal et suspectés sur l’homme, ainsi qu’à pointer des éléments d’incertitude, nous avions, en tant qu’agence, considéré que ce travail d’expertise rassemblait suffisamment d’éléments pour justifier que nous recommandions plusieurs mesures afin de réduire le niveau d’exposition au bisphénol A des populations les plus sensibles, à savoir les femme enceintes et les jeunes enfants. Ces recommandations de l’agence doivent évidemment être en totale cohérence avec le travail d’expertise. Rien de pire, pour une agence comme la nôtre, que d’être potentiellement mise en cause du fait que tel ou tel expert du groupe de travail aurait le sentiment que la conclusion de l’agence puisse être divergente, ou disons contradictoire, avec le travail d’expertise.
