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Deux arrêtés préfectoraux sur la construction de retenues d’eau annulés

Les deux dernières annulations d’arrêtés préfectoraux concernant des retenues d’eau illustrent la difficulté de convaincre les juges de la légalité des projets

Le 3 octobre dernier, le tribunal administratif de Poitiers a annulé deux arrêtés préfectoraux autorisant la construction de quinze ouvrages de stockage de l’eau en Poitou-Charentes, à savoir six réserves de substitution portées par la société coopérative La Pallu et neuf autres proposées par l’ Association syndicale autorisée (ASA) de l’Aume-Couture. Cela signifie que les autorisations administratives données pour construire les retenues d’eau sont retirées de l’ordonnancement juridique, rendant ainsi impossibles la création et l’exploitation des réserves concernées.

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Présentées comme une grande victoire remportée contre les « mégabassines » par la nébuleuse écologiste, ces décisions — qui restent soumises à un éventuel appel de l’État — sont vues comme « un coup d’arrêt à la campagne de désinformation qui tente depuis des années de présenter les mégabassines comme une solution aux épisodes de sécheresse », ainsi que l’affirme Allain Bougrain Dubourg, le président de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO), qui poursuit : « Dans le contexte du réchauffement climatique, c’est aux pratiques agricoles de s’adapter à la diminution des ressources en eau, et pas l’inverse. »  Sauf que le président de la LPO omet de préciser que, quelques mois auparavant, ce même tribunal avait bel et bien validé une autorisation administrative de construction de dix-neuf réserves de substitution, toujours en Poitou-Charente. Une fois de plus, la réalité est donc bien plus nuancée que ne le laisserait croire ce genre de propos, ces arrêts divergents suggérant plutôt que les tribunaux jugent en fonction des spécificités de chacune des affaires qu’ils traitent. Néanmoins, ces deux jugements méritent que l’on s’y arrête en raison de leurs appréciations particulièrement sévères des projets de retenues d’eau, dénotant une critique très forte de ce genre de projets de la part du juge de Poitiers. 

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Le cas de l’Aume-Couture

Ces deux jugements du tribunal de Poitiers annulant les autorisations de créer et d’exploiter des réserves de substitution se fondent sur un raisonnement juridique distinct. Le jugement de l’Aume-Couture s’inscrit dans une veine plus classique que celui de La Pallu. En effet, le jugement de l’Aume-Couture s’intéresse à l’étude d’impact, qui est très souvent le maillon faible de tous ces recours intentés contre les décisions portant sur des ouvrages hydrauliques.

Pour mieux le comprendre, il faut savoir que depuis 1992, le droit de l’environnement impose à tous les genres de projets IOTA (installations, ouvrages, travaux et activités) de recevoir une validation administrative préalable à leur mise en œuvre. Ce qui peut prendre la forme d’une autorisation ou d’une déclaration en fonction de la nature du projet, qui répond à différents critères et seuils figurant dans une nomenclature relevant du code de l’environnement. Chaque projet est donc particulier et, dans le cas présent, doit être accompagné d’une étude d’impact afin d’apprécier ses impacts sur l’environnement et plus particulièrement sur la ressource en eau, la question des prélèvements réalisés dans le milieu étant centrale. Cette étude doit être complète afin de ne pas vicier la procédure de l’autorisation, qui suppose une information complète de la population et de l’autorité administrative.

Le jugement de l’Aume-Couture s’intéresse à l’étude d’impact, qui est très souvent le maillon faible de tous ces recours intentés contre les décisions portant sur des ouvrages hydrauliques. 

Ainsi, dans sa décision concernant l’ASA de l’Aume-Couture, le tribunal a relevé que « si les prélèvements actuellement réalisés dans le milieu en période de basses eaux et de hautes eaux sont mentionnés dans l’étude d’impact, ces données ne sont jamais mises en perspective avec la volumétrie du projet et le volume total des prélèvements susceptibles d’être réalisés après sa mise en œuvre ». Le tribunal a aussi noté que « les notions et références utilisées » étaient rarement définies, qu’elles variaient très fréquemment au cours de l’étude, et, pire encore, qu’elles étaient « erronées ou trompeuses ». 

Ce qui ne permettait pas de conclure à des économies d’eau, mais au contraire à des prélèvements « significativement supérieurs à ceux réalisés au cours des 15 années précédant la délivrance de l’autorisation en litige ». Enfin, l’étude d’impact a omis d’apprécier les effets cumulés des neuf retenues envisagées avec ceux des quatorze retenues existantes sur le même bassin de l’Aume-Couture. Le tribunal en a conclu que « les inexactitudes, omissions et insuffisances de l’étude d’impact (…) ont ainsi eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ». Il a également considéré que le dossier de demande d’autorisation de travaux ne prouve pas que l’ASA détient les compétences techniques et financières pour assumer ses obligations de suivi du projet. 

En outre, « ce jugement apprécie l’autorisation administrative de travaux délivrée au regard du Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) », explique la juriste Carole Hernandez-Zakine. Les SDAGE constituent des outils de planification visant à assurer la gestion de la ressource en eau et des écosystèmes aquatiques à l’échelle des grands bassins hydrographiques. Ils fixent, pour chaque bassin, les orientations fondamentales d’une « gestion équilibrée de la ressource en eau » ainsi que les objectifs de qualité et de quantité des eaux à atteindre. Les autorisations de travaux qui sont accordées ne doivent pas contrarier ces objectifs. Le juge a considéré, après une longue analyse, que le projet de réserves d’eau ne respectait pas la logique de substitution voulue par le SDAGE Adour-Garonne, en autorisant en réalité des prélèvements supérieurs à ceux des années 2000. Il n’y aurait donc pas ici de gestion équilibrée de la ressource en eau. D’où l’annulation de l’arrêté d’autorisation de création et d’exploitation des réserves envisagées.

Le cas de La Pallu

Pour ce qui est du projet de la société coopérative La Pallu, l’approche de ce même tribunal de Poitiers, tout à fait différente dans son raisonnement, se révèle plus rapide, voire expéditive. 

Les magistrats ont ainsi apprécié l’autorisation donnée par la préfète de la Vienne au regard de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, qui exige que la gestion de l’eau se fasse de façon équilibrée et durable. Ils ont estimé que le projet portant sur un bassin en fort déséquilibre structurel ne faisait qu’aggraver cette situation, entraînant un déséquilibre entre les prélèvements et ce que peut fournir le milieu. 

Aussi le juge a-t-il sanctionné l’autorisation donnée pour erreur manifeste d’appréciation de la part de la préfète de la Vienne : « Compte tenu du surdimensionnement du projet contesté et au regard du contexte hydrologique local rappelés au point 3 ainsi que des effets prévisibles du changement climatique, la préfète de la Vienne a, en autorisant ce projet, entaché son arrêté d’erreur manifeste d’appréciation dans la mise en œuvre du principe de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau défini à l’article L. 211-1 du code de l’environnement », note ainsi le jugement. Le terme de « surdimensionnement » employé ici renvoie évidemment à celui de « mégabassine » utilisé par la nébuleuse écologiste. 

Quels enseignements en tirer ? 

« Tout en rappelant que les décisions de première instance ne laissent pas préjuger de la décision finale en cas d’appel, celles-ci montrent très clairement la façon dont les juges apprécient in concreto les autorisations données », insiste Carole Hernandez-Zakine, qui souligne que ce genre de décisions a aussi comme conséquence de décourager les porteurs de projets, tout en rappelant que les études d’impact demeurent le talon d’Achille des autorisations administratives. D’où la nécessité pour le monde agricole de travailler avec les bureaux d’études, afin de monter un dossier qui respecte les exigences juridiques posées par le code de l’environnement, et tout particulièrement les SDAGE. 

En outre, il importe que les études fournies à l’administration soient rédigées de façon lisible. Ce qui n’est pas toujours le cas, comme en témoignent les propos du juge de Poitiers, qui a estimé que, dans le projet de l’ASA de l’Aume-Couture, il était « extrêmement difficile, même pour un lecteur averti, de comprendre les implications du projet en matière de prélèvements d’eau ». 

« Il convient donc que les bureaux d’études soient parfaitement au courant des articles du code de l’environnement et y répondent clairement, de façon à la fois scientifique et pédagogique. Et comme, à l’évidence, il n’y a aucune souplesse entre les dispositions du SDAGE et leur respect par l’administration, il est indispensable que le monde agricole soit très attentif à tout ce qui s’écrit dans les SDAGE, dont les auteurs ne semblent plus avoir de limite dans leur rédaction et donc dans leur champ de compétence », conclut Carole Hernandez-Zakine. En espérant que cela suffise à convaincre les juges de l’intérêt des projets de stockage de l’eau.

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