La proposition de loi « Une seule santé », déposée au Sénat en juillet, a peu de chances d’être soumise à examen. Élaborée par la société savante fondée par Michel Prieur, avec ses décrets d’application déjà rédigés, elle porte la marque d’une stratégie que ce juriste applique depuis cinq décennies, et qui a déjà fait ses preuves il y a dix ans avec le principe de non-régression
Le 20 juillet 2026, quatre sénateurs socialistes — Nicole Bonnefoy, Marion Canalès, Michaël Weber et Jean-Claude Tissot — déposent la proposition de loi n° 899 « visant à reconnaître en droit le principe “Une seule santé” ». Ce texte est l’aboutissement de cinq années de travail de l’Alliance Santé Biodiversité (ASB), une coalition informelle réunissant huit organisations, dont France Nature Environnement (FNE), Humanité et Biodiversité, le Comité français de l’UICN et la Société française pour le droit de l’environnement (SFDE). Même s’il est peu probable qu’il soit inscrit à l’ordre du jour du Sénat, sa genèse vaut cependant la peine qu’on s’y arrête.
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Dans l’exposé des motifs, les quatre sénateurs expliquent que cette proposition a été réalisée « à l’appui des riches travaux de chercheurs et de juristes et notamment la SFDE ». Cette société savante, créée en 1974 par le professeur de droit public Michel Prieur, a mené campagne avec succès, entre 2011 et 2016, pour imposer le principe de non-régression dans le droit, selon une stratégie de « marketing juridique » revendiquée.
En soi, l’approche « Une seule santé » ne prête guère à discussion : la santé des êtres humains, celle des animaux et celle des écosystèmes sont liées, comme nous le rappellent les zoonoses. Nous interroge, en revanche, le fait qu’elle soit érigée en « principe », les auteurs du projet de loi ayant l’ambition juridique de vouloir « irriguer l’ensemble de l’action publique » par un « principe juridique opérant et transversal ». Lequel principe, inscrit dans le Code de l’environnement, aurait le même rang que les principes de précaution ou de pollueur-payeur, présentant ainsi la même capacité à fonder un recours contre une décision, c’est-à-dire qu’il pourrait être opposé à tout texte qui assouplirait des contraintes environnementales.
De la théorie au « matraquage »
Tout commence le 17 mars 2021 par une conférence à VetAgro Sup consacrée à « Une seule santé », qui débouche sur un cahier de propositions cosigné par cinq associations puis envoyé à six ministres, dont celui de l’Agriculture. Sous l’impulsion de ces ONG, l’ASB se constitue et confie la rédaction d’un projet de loi sur cette thématique à la SFDE, sous la direction d’Agnès Michelot, vice-présidente de l’association de Michel Prieur.
Comme celui-ci l’expliquait en 2021, la théorie ne suffisant pas, il faut mettre en œuvre un « matraquage » et un « marketing juridique » : « La doctrine peut être à l’origine de principes juridiques nouveaux à la condition de s’appuyer sur une réflexion théorique accompagnée d’un matraquage et d’une communication permanente. Le marketing juridique est désormais nécessaire pour faire émerger des idées nouvelles du fait de la mondialisation de l’environnement et du rôle croissant des réseaux sociaux. » Aussi, dès 2022, pendant que la SFDE s’attelle à la rédaction du projet de loi, le lobbying commence : rencontre avec un ministre en mai, lettre au président de la République en juin, échanges avec Matignon en août. En juin 2023, les ministères de l’Écologie, de l’Agriculture et de la Santé demandent à l’ASB et à la SFDE de faire la conférence introductive d’une journée consacrée à la mise en œuvre d’« Une seule santé » par les administrations régionales. En 2025, plusieurs rencontres avec la députée Anne-Cécile Violland aboutissent à une proposition de résolution pour faire d’« Une seule santé » la grande cause nationale 2026. Et le versant de la communication grand public n’est pas négligé : une tribune dans Le Monde en mars 2024, signée par 62 personnes morales et 500 personnes physiques, et la publication par l’UICN France, en mars 2026, d’une brochure intitulée Comprendre le concept Une seule santé.
Le recours aux décrets d’application
En octobre 2022, le projet complet rédigé par la SFDE compte vingt articles. Tout en saluant le travail accompli, les cabinets ministériels, estimant que le contexte parlementaire ne permet pas un débat direct, conseillent aux juristes de la SFDE de travailler plutôt à des « propositions d’évolutions réglementaires ».
Publié le 16 janvier 2024, leur document de près de cinquante pages réécrit, article par article, des dispositions réglementaires de six codes : urbanisme, environnement, santé publique, collectivités territoriales, éducation et, plus ponctuellement, agriculture. La méthode est systématique : partout où le droit évalue les incidences d’un projet sur l’environnement ou la santé humaine, il ajoute « la santé de tous les êtres vivants et des écosystèmes ». Sont notamment visés les études d’impact et l’examen au cas par cas des projets, les plans locaux d’urbanisme, cartes communales et schémas de cohérence territoriale. Le document prévoit même une formation obligatoire à « Une seule santé » pour « tout corps de métier pouvant avoir un impact sur la santé des êtres vivants et de leurs écosystèmes », formulation assez large pour y inclure, à terme, les agriculteurs. En novembre 2024, une journée d’études organisée par Agnès Michelot se tient à La Rochelle sur le thème « Une seule santé et les politiques agricoles : des constats scientifiques aux propositions juridiques ». L’agriculture incarne donc une cible explicite, avec des conséquences qui seraient importantes.
Comme Michel Prieur l’expliquait en 2021, « la doctrine peut être à l’origine de principes juridiques nouveaux à la condition de s’appuyer sur une réflexion théorique accompagnée d’un matraquage et d’une communication permanente. Le marketing juridique est désormais nécessaire »
Ainsi, la réglementation de l’épandage des boues, qui protège aujourd’hui « la santé de l’homme et des animaux », serait étendue à « la santé de tous les êtres vivants et de leurs écosystèmes », et tous les projets soumis à étude d’impact ou à examen au cas par cas verraient leur instruction intégrer un critère nouveau dont la portée devrait être évaluée par le juge.
La proposition de loi de 2026 apporte la dernière touche à ce dispositif. Son article 2 prévoit que le principe « est intégré dans l’élaboration, la planification et la mise en œuvre des politiques publiques, dans des conditions fixées par décret ». Le contenu concret est donc renvoyé à des décrets dont les textes, qui ont été rédigés sans débat parlementaire ni consultation publique générale, existent déjà. Certes, le décret devra passer par l’avis du Conseil d’État et, le cas échéant, par une consultation du public. Mais le Parlement n’aura plus son mot à dire, et le sénateur qui votera la loi le fera sans nécessairement connaître le document de 2024, où figurent les textes des décrets.
Le principe de non-régression, un cas d’école
Dix ans auparavant, la stratégie de Michel Prieur et son réseau avait déjà fait ses preuves avec le principe de non-régression qui, dans la pratique, a figé nombre de contraintes réglementaires touchant l’agriculture.
S’il n’a pas créé un nouveau principe, car déjà appliqué aux droits de l’homme, Michel Prieur en a, du moins, assuré la formalisation doctrinale et la traduction juridique dans le champ environnemental. Dès le Grenelle de 2007, il suggérait un principe « d’un niveau élevé de protection et d’amélioration de l’environnement ». À partir de 2011, il assume un changement de posture : « On est passé du stade de la recherche au stade du lobbying », avec en ligne de mire la conférence Rio+20, en juin 2012.
En septembre 2011, Sandrine Bélier, alors eurodéputée Europe Écologie, qui collabore de façon étroite avec Michel Prieur, obtient l’insertion dans la résolution du Parlement européen préparatoire à Rio+20 d’un paragraphe demandant la reconnaissance du principe, tandis qu’au même moment, Prieur organise à Limoges une réunion mondiale des juristes et des associations de droit de l’environnement avec le Centre international de droit comparé de l’environnement (CIDCE), une ONG qu’il a lui-même créée et accréditée à Rio+20. Il en ressort un « argumentaire simplifié d’une page maximum traduit en anglais et en espagnol » largement diffusé, notamment auprès du comité préparatoire de la conférence de Rio+20 à New York, mais aussi transmis à Brice Lalonde, secrétaire exécutif de la conférence. Et quand, lors des discussions finales, le négociateur de l’Union européenne, hostile au principe, se voit opposer cette même résolution par le représentant du Groupe des 77, Michel Prieur s’en félicite : « Notre fiche explicative a bien joué son rôle. » À sa grande satisfaction, la déclaration finale de Rio+20, intitulée « L’avenir que nous voulons », mentionnera le principe de non-régression sous la formule « do not backtrack », le terme de « principe » ayant dû être abandonné en raison de l’hostilité de certains pays. Mais l’important, selon lui, est que la non-régression figure désormais dans un document des Nations Unies et puisse ainsi être invoquée ailleurs. Elle le sera successivement dans une recommandation du congrès de l’UICN en 2012, dans la feuille de route gouvernementale de décembre 2013, puis dans des déclarations ministérielles. Avant même d’être une règle, le principe est devenu une évidence administrative.
Le Parlement n’aura plus son mot à dire, et le sénateur qui votera la loi le fera sans nécessairement connaître le document de 2024, où figurent les textes des décrets
Le projet de loi relatif à la biodiversité offre enfin l’occasion attendue pour transformer ce principe issu du droit mou en droit dur. En mars 2015, le Comité français de l’UICN rédige des propositions d’amendements, afin de faire entrer le principe dans le projet de loi par l’entremise de la rapporteure Geneviève Gaillard. Le voilà donc inscrit dans le Code de l’environnement, victoire que Prieur attribue au « rôle efficace de lobby joué par le Comité français de l’UICN avec l’appui de la SFDE ». Cinq années auront été nécessaires pour inscrire dans la loi un principe qui est aujourd’hui instrumentalisé pour paralyser l’outil agricole et industriel français.
Un parcours discret
Inconnu du grand public, Michel Prieur a fait du droit de l’environnement une discipline universitaire, puis un corpus codifié, enfin un instrument d’action. Il a développé un réseau doctrinal qui a contribué à structurer une communauté de juristes allant au-delà de nos frontières, soudés par un même objectif : donner au droit de l’environnement une place croissante dans l’ordre juridique. Les méthodes et les sensibilités peuvent différer entre ses membres, mais une même dynamique les unit depuis les années 1970 : transformer des préoccupations environnementales en concepts juridiques, puis ces concepts en normes efficientes.
Ce réseau doctrinal est essentiel car, si la doctrine ne crée pas de règles, elle les explique, forme les futurs avocats, magistrats et fonctionnaires, imprègne les manuels et les codes annotés qu’ils consulteront tout au long de leur carrière. Et ce réseau propose des principes que le législateur ou le juge peuvent reprendre.
Michel Prieur, pour sa part, n’est pas devenu spécialiste du droit de l’environnement par simple opportunité universitaire. Son intérêt pour la matière est lié à un engagement qu’il a pris dans sa jeunesse, à son combat antinucléaire.
Fraîchement nommé professeur agrégé à l’université de Strasbourg après son agrégation en droit public, il a en effet une sorte de révélation lors des manifestations contre le lancement de la centrale nucléaire de Fessenheim qui ont lieu dès 1971. « Je n’adhérais à rien », se souvenait-il en 1992, « Le nucléaire, ça a fait “tilt”. J’allais manifester avec mes enfants dans leur poussette […] Ces manifestations ont été mon baptême écologique ». Un engagement qu’il partage d’abord avec sa femme, Bernadette, qui traduit des ouvrages de Masanobu Fukuoka, théoricien de la permaculture, et milite au sein du parti écologiste. Ensemble, ils créeront l’Association de défense de l’environnement du Pays Arédien et du Limousin. Puis, plus tard, avec son fils Julien, qui l’accompagne sur Ecolo, un voilier familial de 10 mètres, pour un tour de l’Atlantique, avant d’embarquer avec Greenpeace sur le Rainbow Warrior II, dans le cadre de la reprise des essais nucléaires de juin 1996.
Très vite, Michel Prieur prend conscience de l’intérêt de l’arme juridique dans ce combat contre Fessenheim, même si l’issue diverge d’une rive à l’autre. En Allemagne, les recours aboutissent et le projet est annulé, tandis qu’en France, à son grand regret, « les tribunaux ont confirmé le projet de Fessenheim ». Un double constat a sans nul doute constitué la matrice de sa démarche qui l’amènera à fonder la SFDE en 1974 : d’un côté, la conviction qu’un droit bien outillé, adossé à une mobilisation de l’opinion, peut arrêter un projet ; de l’autre, la prise de conscience que le droit français de l’époque ne le permettait pas.
Un réseau doctrinal et la codification
Après avoir créé le diplôme « Pollution et nuisances » à l’université de Strasbourg en 1972, Prieur établit donc la SFDE, puis deux ans plus tard, lance la Revue juridique de l’environnement (RJE) avant de fonder le Centre de droit de l’environnement de Strasbourg. Installé à Limoges, il fonde le CIDCE, dont on a vu l’importance dans le lobbying en faveur du principe de non-régression, et devient, en 1985, le directeur scientifique du Crideau, un centre de recherches interdisciplinaires en droit de l’environnement rattaché à l’Inra et au CNRS.
C’est un maillage essentiel : une revue permet de publier, une société savante de réunir les spécialistes, un centre de recherche de former des chercheurs et des doctorants, et une ONG d’intervenir dans les enceintes nationales et internationales. Passant d’une structure à l’autre, des concepts élaborés dans le monde académique peuvent ainsi circuler dans les associations, les institutions nationales et les organisations internationales. D’ailleurs, dès avril 1979, Michel Prieur participe à la fondation du Comité législatif d’information écologique, créé à l’initiative de militants des Amis de la Terre et réunissant dix parlementaires, huit juristes et huit écologistes. Le Monde note alors que ce comité « s’apparente aux “lobbies” américains » et qu’il a comme but « d’agir auprès du Parlement et de l’administration pour que, lors de l’élaboration des lois et de leur application, les intérêts de la nature et de l’environnement soient mieux pris en compte ».
Il faudra cependant attendre la fin des années 1980 pour voir l’un des premiers grands accomplissements de Prieur et de son réseau, en l’occurrence la codification du droit de l’environnement en France, dont il souligne l’importance : « La légitimité des politiques d’environnement est symboliquement consacrée par l’acte de codification. » La SFDE est saisie, à partir de 1989, d’une réflexion sur la faisabilité d’un Code de l’environnement et un groupe de travail se réunit sous l’égide de Michel Prieur, au point que l’équipe sera baptisée la « commission Prieur ». En 1992, Ségolène Royal, ministre de l’environnement, désigne une autre commission d’expertise présidée par Gilles Martin, alors président de la… SFDE, qui poursuit le travail jusqu’à l’adoption du Code en 2000.
L’influence de Prieur se situe donc moins dans la paternité exclusive du Code que dans la capacité de la SFDE à fournir une expertise doctrinale au moment où l’État cherche à organiser un droit qu’il estime trop dispersé
L’influence de Prieur se situe donc moins dans la paternité exclusive du Code que dans la capacité de la SFDE à fournir une expertise doctrinale au moment où l’État cherche à organiser un droit qu’il estime trop dispersé. Et cette influence se prolonge dans l’édition juridique, Michel Prieur dirigeant dès 1984 le Précis Dalloz Droit de l’environnement, l’un des manuels de référence. L’édition 2026 du Code de l’environnement Dalloz annoté a pour auteurs quatre de ses collaborateurs au sein de la SFDE et de la RJE. Or, un code annoté est l’outil quotidien de l’avocat, du magistrat et du fonctionnaire : sous chaque article figurent les décisions et les commentaires qui en orientent la lecture.
Et le maillage englobe désormais la magistrature : l’Association française des magistrats pour la justice environnementale, créée en 2021, a été placée sous le haut patronage de Michel Prieur, et son président, Jean-Philippe Rivaud, est lui-même membre de la SFDE. Rien ne permet évidemment d’en déduire une influence sur les décisions rendues, mais ces appartenances croisées révèlent l’étendue du réseau.
Des relais militants
Certes, ses structures restent de taille modeste : la SFDE comptait 242 adhérents en 2025 et la RJE avait 170 abonnés. L’efficacité de son réseau doit reposer en premier lieu sur sa capacité de relais au-delà de son cercle. C’est pour cette raison que la SFDE est membre de FNE, la plus importante fédération d’associations environnementales de France, et de l’UICN, le plus vaste réseau mondial de protection de l’environnement. Michel Prieur a aussi fait partie, avec d’autres membres de la SFDE, des commissions du droit de l’environnement de l’UICN, dans l’instance internationale comme dans la branche française. En outre, l’actuel vice-président du Comité français de l’UICN est Sébastien Mabile, en tant que représentant de la SFDE, par ailleurs avocat ayant défendu les Soulèvements de la terre et sympathisants du parti écologiste.
La RJE fonctionne, elle aussi, comme un lieu de relais possible. Son comité scientifique compte l’avocat Christian Huglo, connu pour son cabinet fondé avec sa femme Corinne Lepage, dont les engagements militants sont nombreux, et Jean Untermaier, ancien président de FNE. Raphaël Romi, professeur de droit à Nantes et cofondateur des Verts en 1983, surnommé le « doyen vert », en a été un contributeur régulier. Bref, des personnalités qui peuvent aisément voyager entre les mondes académiques, politiques et associatifs.
Et on ne peut pas ne pas mentionner aussi Sandrine Bélier, dont on a déjà vu le rôle essentiel dans l’adoption du principe de non-régression, et qui a régulièrement collaboré avec Michel Prieur qu’elle qualifiait, en 2021, de son « “Dieu” du droit de l’environnement ». Quelque temps après qu’elle a obtenu, en 1995, le diplôme « Pollution et nuisances » créé par Michel Prieur, on la retrouve en tant que représentante de FNE, la Ligue pour la protection des oiseaux et la Ligue Roc au Grenelle de l’environnement, dans le groupe de travail dont Prieur est le vice-président. Outre son poste de première vice-présidente du conseil d’administration de l’Office français de la biodiversité, Sandrine Bélier est aujourd’hui directrice d’Humanité et Biodiversité qui est membre de l’ASB, jouant un rôle central dans la promotion du principe « Une seule santé ».
Une stratégie qui doit inspirer le monde agricole
À l’origine d’une communauté convergente, dotée d’une infrastructure qui fait circuler les idées de la salle de cours jusqu’au Code, Michel Prieur a un parcours riche d’enseignements. Il s’articule autour d’un principe, qui est traduit en langage juridique, simplifié pour les décideurs, et qu’on répand par un « matraquage » dans la communication. On le fait ensuite adopter dans un texte non contraignant, puis on s’en prévaut pour l’inscrire dans le droit. Et lorsque la loi se dérobe, on passe par le domaine réglementaire.
Cette stratégie déployée par Michel Prieur doit donner à réfléchir au monde agricole. Quoiqu’il ne dispose pas d’une société savante de droit rural, ni d’une revue capable d’imposer ses concepts, ni non plus d’une présence organisée dans les enceintes où se fabriquent les principes de demain, le monde agricole doit cependant trouver les moyens de combler le « fossé intellectuel entre la doctrine et l’action politique », comme le dit Michel
